Oficial de Polícia Federal: perguntas e respostas - FENAPEF, 14/03/2011
O diretor adjunto da Federação Nacional dos Policiais Federais e vice-presidende do Sindicato dos Policiais Federais na Paraíba, José Tércio Fagundes Caldas Júnior, é autor do texto com as perguntas e respostas, que sintetizam as dúvidas mais freqüentes sobre a proposta de criação do Oficial de Polícia Federal (OPF), na discussão do projeto de Lei Orgânica da Polícia Federal (LOPF), que desde a legislatura passada tramita na Câmara dos Deputados. Segundo ele, o objetivo do “Projeto OPF” é valorizar as atribuições de todos os policiais federais. "A unificação de cargos públicos se dá com a unificação de todas as atuais atribuições", resume Fagundes.
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1. Qual a grande diferença da Polícia Federal e das polícias civis e o que isto tem a ver com o OPF?
R – Como os delegados “lutam” por sua (deles) valorização, querendo uma similitude com o Ministério Público, impõe uma teoria de que só desenvolvemos funções de polícia judiciária (investigativa) e, porquanto, o Código de Processo Penal (CPP) define como função da “autoridade policial” apurar as infrações penais e sua autoria, lhes seria mais benéfico dizer que a PF é uma instituição policial, apenas, com funções de persecução criminal, como a Polícia Civil (PC). E que sendo o delegado “titular” desta função, assemelhar-se-ia com o MP, e a PF à PC, onde o delegado de carreira é o único dirigente, por força do § 4º, do art. 144. Ocorre que isto não é a realidade constitucional da PF, que tem outro campo de atuação e, portanto, fora dos padrões da PC e dos cargos nela existentes. É neste campo de atuação que o OPF exercerá suas atribuições.
2. Como “agentes da autoridade”, agentes, escrivães e papiloscopistas executam as diligências necessárias, para a investigação presidida pelo delegado, mas poderão exercer uma autoridade policial na atividade das funções de polícia administrativa da União?
Com este modelo de polícia civil, jamais os ocupantes desses cargos terão suas atribuições valorizadas, especialmente, por ser a investigação no Brasil feita por um procedimento com viés jurídico. Daí o delegado querer carreira jurídica dentro da carreira policial. No mínimo, uma incoerência!
Mas a CF, ratificando a gênese da PF como uma polícia de repressão (polícia judiciária) e de prevenção (polícia administrativa), definiu estas duas funções para o mesmo órgão. A PF é a única instituição policial brasileira que tem esta característica.
Esta peculiaridade deu origem a uma possibilidade que até então não entendíamos ou não percebíamos, só vislumbrada após debates reiterados e a própria necessidade de buscarmos nosso espaço, através da luta sindical, mostrando aos que participam mais amiúde das assembléias dos sindicatos e da Fenapef, congressos e discussões outra linha de raciocínio e outro caminho a ser buscado para nossa valorização, enquanto profissionais de polícia.
O OPF visa concretizar e preservar esta possibilidade de exercermos a autoridade de polícia administrativa, fora das funções de delegados com “manus” da investigação, ou das funções de polícia judiciária que existe na PF, que já desenvolvemos rotineiramente e sequer nos damos conta. Estas funções estão sendo usurpadas constantemente por outros órgãos e até por desvirtuamento de programas como Força Nacional de Segurança Pública (FNSP) e Policiamento Especializado de Fronteiras (Pefron), que usam efetivo das polícias estaduais e que não existem como órgão policial, para atuarem na lacuna deixada pela Polícia Federal. Estas atividades fortalecidas poderiam interagir com tais programas.
Portanto, podemos e devemos ser valorizados e atuar como autoridades de polícia administrativa da União, nas atribuições das funções constitucionais da PF, que já exercemos cotidianamente e de maneira informal.
3. O OPF fará o policiamento preventivo, ou seja, funções de polícia administrativa da União?
Exatamente! Estas atividades são as funções de policiamento de fronteiras terrestres e marítimas, nas bases fluviais, nas operações tipo “Sentinela”, na prevenção e repressão ao tráfico ilícito de drogas e do contrabando, sobretudo de armas. Seremos de direito e de fato uma polícia de ciclo completo.
Um das conclusões do professor Michel Misse, coordenador do Programa de Doutorado da UFRJ e coordenador geral da pesquisa sobre o inquérito policial, patrocinada pela Fenapef, cujo resultado foi publicado através do livro “O inquérito policial no Brasil: uma pesquisa empírica”, reforça essa idéia:
“Em compensação, verificou-se que grande parte dos crimes que apresentam melhor taxa de elucidação resultam de flagrantes, isto é, em boa medida do trabalho das polícias militares e em menor medida de investigações da Polícia Civil.”
Isto significa que a PM, que desenvolve apenas as funções de polícia administrativa, “investiga”, em sentido genérico, e “dá o flagrante”. O que resulta “numa melhor taxa de elucidação”.
Na PF, temos constitucionalmente, além das funções exclusivas de polícia judiciária da União, exercida pelas polícias civis no âmbito dos estados, as funções de polícia administrativa, feita pela PM, também na esfera estadual.
Logo, os policiais federais exercem o que se convencionou chamar de “ciclo completo de polícia”. Ou seja, as duas funções de polícia dentro de um mesmo órgão.
E complementa o doutor Misse no mesmo trabalho: “Polícias de ciclo completo poderiam resolver esse problema, mesmo mantendo as duas corporações separadas”. É exatamente o nosso caso. Numa corporação única, exercemos as duas atividades. Somos de ciclo completo!
Esta função de polícia administrativa – que investiga para prender, ou seja, investiga no sentido amplo a atividade criminosa antes que da ocorrência da infração, particular e factual, executa um trabalho de policiamento preventivo. Esta atribuição já pertence a nós, que fazemos no nosso dia-a-dia e que não é afeto ao delegado de polícia, que tem por função exclusiva investigar o crime já ocorrido, o que se dá através do IPL, seja por portaria com a notícia de fato sem autoria conhecida ou após a prisão em flagrante.
4. Afinal, todas as prisões em flagrante lavradas pela PF são decorrentes do quê? De um IPL, ou de nossa atuação como polícia de prevenção?
Nosso trabalho de polícia administrativa e preventiva, que pretendemos institucionalizar com a criação do OPF, culmina na prisão em flagrante, que dá origem a um IPL e resultará numa taxa de elucidação mais favorável do trabalho da Polícia Federal. O resultado da operação policial, neste caso, na maioria das vezes, já é conclusivo. O IPL instaurado por um flagrante formalizará, de maneira judicializada, o trabalho policial das funções de polícia administrativa. No entanto, eventualmente, pode se desdobrar em outras diligências de polícia judiciária, como a oitiva de testemunhas ou mandados de busca e apreensão.
Já as investigações sem autoria definida e do crime perpetrado, feitas com base nas “notitia criminis” que chegam ao conhecimento da polícia e são iniciadas com a “instauração” de um inquérito policial por portaria, são da alçada das funções de polícia judiciária, portanto, dos delegados de polícia.
5. A figura do OPF e as atribuições propostas nas funções de polícia administrativa vêm ao encontro deste modelo de polícia de ciclo completo? E quem dirigirá e fará a gestão desta área da polícia?
Exatamente! Seremos não só de direito, mas de fato uma polícia de ciclo completo.
Pela proposta da FENAPEF, todas as funções de polícia administrativa da União, serão atribuições do OPF. Estas atividades interagirão e dialogarão com os operadores das atribuições das funções de polícia judiciária.
O novo cargo assumirá e terá como atribuição, toda a administração e gestão, em todos os níveis da institucionalização desta área, e com atuação estabelecida na lei orgânica.
Terá ainda as atuais atribuições dos atuais cargos unificados, como cargo subsidiário às funções de polícia judiciária, quando o titular desta, solicitar formalmente.
Atuarão, ainda, na direção, coordenação e execução de diligências necessárias e requeridas, com a participação dos ocupantes dos quadros de OPF, integrando, interagindo e dialogando com as funções de polícia judiciária, v. g., no cumprimento de mandados de busca e apreensão ou nas concessões de fé pública necessária à formalização da investigação (IPL).
6. Muitas dúvidas se apresentam. Entre elas: “mas sou APF e não quero trabalhar como EPF”. Ou: “e se o delegado não for com minha ‘cara’ ou quiser me perseguir e me colocar pra trabalhar no cartório?”
Aprovada no Congresso Nacional a proposta da FENAPEF, a mudança na formatação da polícia deve acontecer no dia seguinte, com a aprovação de um novo Regimento Interno e novas funções comissionadas. No entanto, as mudanças das rotinas administrativas serão gradualmente inseridas no novo contexto.
Desta forma, uma mudança na lotação de um atual APF para exercer as atividades desempenhadas hoje por um EPF, em nada ajudaria no processo. Primeiro, o agente sem “experiência” e conhecimento jamais poderia exercer atividades cartorárias e vice-versa. Segundo, seria improdutivo, ineficiente e ineficaz.
O novo cargo de Oficial de Polícia Federal, a partir do primeiro concurso e do treinamento específico, é que estaria capacitado para atuar em qualquer das atribuições de sua classe e nível de padrão.
Outro aspecto a ser observado é que a partir da promulgação da Lei Orgânica da Polícia Federal, com a valorização e institucionalização no texto legal desta atribuição constitucional da PF, estas atividades não mais seriam “dirigidas”, “coordenadas”, “supervisionadas” etc. pelo delegado de polícia, pois este se fixaria nas suas atribuições constitucionais de chefe da polícia judiciária e seus órgãos centrais e descentralizados, como as delegacias, bem como de autoridade policial que preside os procedimentos do IPL, ficando a direção dos órgãos centrais e descentralizados incumbidos das atividades das funções de polícia administrativa da União sob a administração e gestão dos ocupantes dos quadros do Oficial de Polícia Federal. Portanto, os servidores policiais estariam subordinados e hierarquizados neste contexto.
Mesmo a formalização cartorária sendo uma “atividade” própria de “polícia judiciária”, esta seria prestada subsidiariamente e, especialmente, para dar fé pública às certidões, autos e documentos do feito. Já as atividades burocráticas de instrução do IPL e do próprio cartório, como digitação, escrituração, elaboração de ofícios e demais expedientes, passarão para servidores da carreira de apoio, chamados administrativos.
Com os novos concursos para o cargo de OPF, estas questões começarão a ser resolvidas à medida em que os novos policiais serão preparados para atuar em todas as frentes.
Não podemos individualizar os casos, pois um projeto e uma mudança desta natureza não se referem às questões particularizadas, mas a um todo, ao sistema. É claro que haverá acomodações e equacionamentos pontuais de casos esporádicos e específicos, uma vez que a implantação das mudanças ocorrerá nas rotinas administrativas de forma gradual e constante.
7. Como será a situação dos servidores ocupantes dos cargos que forem transformados em OPF?
Toda a mudança de um marco legislativo demandará várias normas reguladoras, a começar pela própria transformação dos cargos e por um conseqüente enquadramento dos cargos no novo cargo oriundo da transformação, previstos na própria legislação que transformará os cargos. Haverá, ainda, outros instrumentos normativos com decretos, portarias, etc., que reorganizarão o órgão e criarão novas unidades centrais e descentralizadas. A partir daí, outros atos normativos, como portarias ministeriais e internas, instruções normativas etc, farão novos detalhamentos de rotinas administrativas e funcionais.
O Projeto OPF com a transformação dos atuais cargos unificados e a valorização e institucionalização das funções de polícia administrativa da União, de competência constitucional exclusiva da Polícia Federal já prevê minuta de um novo Regimento Interno do DPF, que irá definir e sistematizar parte destas novas estruturas.
Ressalte-se que, todos os ocupantes destes cargos, ativos, inativos e pensionistas, serão contemplados nos dispositivos da lei orgânica, de forma a garantir seus direitos atuais e futuros.
8. O que me dá prazer no meu trabalho como policial federal é investigar. Gostaria de ter mais liberdade pra isso, pois quando as investigações começam a "esquentar" o delegado toma a frente, em virtude do IPL. Ainda assim, tenho dúvidas se transformação do cargo em OPF não vai restringir seu trabalho ao policiamento ostensivo. Será que com o OPF vou ter finalmente essa autonomia para investigar?
A investigação formal no Brasil se dá no exercício das funções de polícia judiciária (CPP) e dentro de um procedimento chamado inquérito policial. No entanto, as diligências policiais, como forma subsidiária para instruir o IPL, continuarão a ser feitas pelo OPF, sempre que requerida pelo presidente daquela peça de informação das investigações. Ocorrerá como se dá hoje com a perícia.
O Projeto OPF, na minuta do substitutivo da lei orgânica, prevê no seu art. 5º, inc. VI, que no exercício das funções de polícia administrativa, o OPF será responsável pela “investigação policial preliminar, na prevenção e verificação prévia de infrações penais, e de inteligência e contra-inteligência policial... e prestar subsídios as demais autoridades judiciária, ao Ministério Público e policial”. Assim, também desenvolverá um trabalho investigativo da atividade criminosa, com intuito de planejar ações policiais preventivas para diminuição da incidência criminal, bem como visando à repressão imediata, com a prisão em flagrante, que a partir daí passará para a autoridade de polícia judiciária para a repressão mediata com as investigações do inquérito policial.
O trabalho fardado do OPF será basicamente o desenvolvido hoje, nas áreas de competência constitucional da Polícia Federal, como atualmente é feito nas fronteiras, em conjunto com a Força Nacional, em maior escala e freqüência e gestão do próprio OPF. As atribuições constitucionais da Polícia Federal não podem ser confundidas com aquelas das polícias militares, a quem cabem “a polícia ostensiva e preservação da ordem pública”, e da Polícia Rodoviária Federal (PRF), destinada ao “ patrulhamento ostensivo das rodovias federais”. Jamais faremos um policiamento ostensivo como a PM, por não ser nossa responsabilidade da PF a “preservação da ordem pública” (§ 5º, art. 144, CF). Portanto, não seremos uma PM Federal!
8. Sou agente e faço análise no setor de inteligência policial na DRE. Gosto muito da minha atividade, pois estou nela há mais de 15 anos e com vários cursos na área. Tenho relativa autonomia, pois a maioria das operações de entorpecentes não são antecedidas de inquérito policial. Assim, trabalhamos com flagrantes e o delegado pouco interfere no meu trabalho. Com o OPF, o que irá mudar pra mim? Será que finalmente poderemos dar o rumo necessário às investigações realizadas com interceptações telefônicas, longe dos delegados?
Como parte integrante da Polícia Federal, e, dentro do proposto, o OPF atuará como operador da Inteligência Policial, que é uma atividade subsidiária às funções de polícia judiciária e as funções de polícia administrativa.
A inteligência policial é uma ferramenta necessária e que é usada para a atividade policial em todo seu ciclo de atuação. Pretende-se que esta atividade seja desenvolvida para “alimentar” as duas funções, mas como uma área própria de atribuição do novo cargo policial, o OPF, e não um ato finalístico.
A atividade de inteligência no Brasil é regulamentada e inserida dentro do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN), e nela a atividade de inteligência policial dentro de um Subsistema de Inteligência de Segurança Pública (SISP). Este Subsistema tem por missão exercer atividades de segurança pública e produzir informações que serão utilizadas nas atividades policiais.
A legislação aplicada à espécie conceitua a Inteligência de Segurança Pública, como sendo aquela que produz “ações para prevenir, neutralizar, e reprimir, atos criminosos”, bem como servir de “subsídio à investigação”. Define ainda, Inteligência Policial como “o conjunto de ações que empregam técnicas especiais de investigação, visando a confirmar evidências, indícios e a obter conhecimentos sobre a atuação criminosa dissimulada e complexa, bem como a identificação de redes e organizações que atuem no crime, de forma a proporcionar um perfeito entendimento sobre a maneira de agir e operar, ramificações, tendências e alcance de condutas criminosas”.
Os conceitos adotados pela legislação brasileira não se referem à atividade de “inteligência” nem na segurança pública, nem na área policial, como sendo atos das funções de polícia judiciária. Apesar de ser subsídio para atos e fatos das duas funções da atividade policial.
Neste aspecto, os trabalhos da área de inteligência seriam subsídios para as funções de polícia judiciária, como qualquer laudo pericial. Ou seja, não é função de polícia judiciária, mas subsidiária a esta. O próprio Manual de Inteligência Policial do DPF assevera este conceito doutrinário, quando afirma que a inteligência policial será voltada “para subsidiar o trabalho de Polícia Judiciária”.
No entanto, todo o trabalho da policia preventiva se dá até a prisão em flagrante, ou para evitar a incidência criminal. A atividade de Inteligência Policial é uma ferramenta que, no Projeto OPF, será gerida nestas condições. Portanto, a proposta é que esta independência funcional se estabeleça. Isto irá gerar a natural ampliação das atribuições e do grau de responsabilidade e complexidade do cargo de OPF, em todos os níveis.
9. Trabalho numa delegacia com efetivo pequeno, no interior do Estado “X”. Até 2009, éramos a delegacia que mais realizava operações no Estado, em média quatro por ano. No início de 2010, foi determinado pela chefia da delegacia que priorizássemos as diligências para instrução de IPLs, pois ela estava sendo cobrada por um número maior de inquéritos relatados. Resultado: não tem mais operação e está todo mundo desmotivado, embora os delegados daqui sejam os “campeões” em inquéritos relatados. Com o OPF em vigor, como seriam decididas as prioridades? As delegacias teriam dois chefes com a mesma hierarquia (um OPF e um DPF)?
O Projeto OPF não se encerra na proposta da Lei Orgânica da Polícia Federal (LOPF). Como esta proposta é uma reengenharia da carreira policial federal, valoriza, institucionaliza e normatiza a função de polícia administrativa da União, de competência constitucional da Polícia Federal, que é único órgão brasileiro relacionado no art. 144, da CF, de ciclo completo de polícia, e tem como objetivo incentivar as operações policiais de competência da Polícia Federal. Portanto, visa justamente o aumento destas operações para diminuir e coibir a incidência criminal com operações e prisões em flagrantes.
O Projeto inclui ainda, uma Portaria Ministerial com um Regimento Interno do DPF, para ser implementado a partir da vigência do OPF, que instituirá uma reorganização do órgão com novas diretorias, coordenações, divisões, núcleos, enfim, unidades centrais e descentralizadas, aí incluídas as diversas unidades do interior. No próprio texto a minuta da proposta da lei orgânica (LO), com a adoção do OPF, define o que é órgão central e órgãos descentralizados e quais serão seus dirigentes. Portanto, no contexto apresentado, as prioridades dos trabalhos da atividade policial, sejam nas funções de polícia administrativa ou nas funções de polícia judiciária, serão definidas pelos seus titulares e, em última instância, pelos superiores hierárquicos dentro da estrutura organizacional do órgão, visando à eficiência e a eficácia do serviço público.
10. Se com o OPF eu vou ter uma carreira a seguir e serei chefiado por outros OPFs, para atuar na polícia administrativa/preventiva, quem vai trabalhar com os delegados na polícia judiciária, como por exemplo na entrega de intimações, pesquisas em banco de dados e outras diligências para instrução do IPL?
A valorização e a institucionalização das funções de polícia administrativa de competência constitucional da Polícia Federal resultarão, de fato, na implementação do ciclo completo de polícia no órgão. A hierarquia na carreira policial se dará como estabelecido na legislação atual, que preconizar ser a “hierarquia na Carreira Policial Federal se estabelece primordialmente das classes mais elevadas para as menores e, na mesma classe, pelo padrão superior” (art. 2º, do Decreto-lei 2.320/87).
Já as funções comissionadas (DAS e FG) que representam as chefias do órgão, serão ocupadas conforme a titularidade do cargo. Portanto, o OPF será, via de regra, chefiado por outro OPF superior, podendo, eventualmente, assim como qualquer outro cargo da carreira, ser subordinado a um ocupante de outro cargo.
No entanto, esta possibilidade não é impedimento para que os ocupantes do cargo de OPF desenvolvam atividades que subsidiem os titulares das funções de polícia judiciária, quando requisitados, especialmente em diligências que requeiram aparato de polícia ostensiva. Exemplos: entrega de intimações que envolvam considerável grau de risco na abordagem e operações de busca e apreensão, dentre outras. A integração destas duas funções é que resultará na sinergia necessária ao completo funcionamento do órgão e o fechamento do ciclo da atividade policial, otimizando a atividade-fim da Polícia Federal, que é garantir a segurança pública (art. 144, caput da CF), com mais eficácia e eficiência na prestação do serviço para a sociedade como um todo.
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