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O que é Violência
De modo geral, define-se como sendo o uso de palavras ou ações que machucam as pessoas. É violência também o uso abusivo ou injusto do poder, assim como o uso da força que resulta em ferimentos, sofrimento, tortura ou morte.
É possível distinguir alguns tipos de violência: a estrutural e sistêmica e a doméstica.
2.1 – Violência estrutural e sistêmica
Para Minayo, a violência estrutural “caracteriza-se pelo destaque na atuação das classes, grupos ou nações econômica ou politicamente dominantes, que se utilizam de leis e instituições para manter sua situação privilegiada, como se isso fosse um direito natural”.
Refere-se às condições extremamente adversas e injustas da sociedade para com a parcela mais desfavorecida de sua população. Ela se expressa pelo quadro de miséria, má distribuição de renda, exploração dos trabalhadores, crianças nas ruas, falta de condições mínimas para a vida digna, falta de assistência em educação e saúde. Trata-se, portanto, de uma população de risca, sofrendo no dia-a-dia os efeitos da violação dos direitos humanos, confirmando as palavras de Mahatma Gandhi: a pobreza é a pior forma de violência.
A violência sistêmica brota da prática do autoritarismo, profundamente enraizada, apesar das garantias democráticas tão claramente expressas na Constituição de 1988. Suas raízes, no Brasil, encontram-se no passado colonial. Ainda hoje, as manifestações da violência sistêmica são inúmeras, e o Estado tem se mostrado bastante ineficaz no combate à tortura legal e aos maus-tratos aos presos, bem como à ação dos grupos de extermínio.
Constantes violações das direitos humanos permanecem, em sua maioria, impunes. “Essa falência em implementar a lei enfraquece a vigência e dificulta o fortalecimento da legitimidade do governo democrático como promotor da cidadania”.
2.2 - Violência Doméstica
Violência doméstica é o abuso do poder exercida pelos pais ou responsáveis pela criança ou adolescente. Apesar de nem todas as pessoas inseguras serem espancadoras, a maioria dos espancadores são inseguros e procuram afirmar seu poder de dominação pela força física.
Existem vários tipos de violência doméstica: violência física (bater, beliscar, empurrar, chutar), a violência psicológica (xingar, humilhar, agredir com palavras), o abuso sexual, a negligência e o abandono.
Em termos estatísticas, no Brasil, cerca de 70% dos casos de violência contra crianças e jovens, tem as pais como agressores. Essas agressões, em geral descontroladas, são consideradas como medidas de educar e disciplinar, próprias do poder dos pais. No entanto, com frequência, tais “medidas educativas” ultrapassam o razoável e tornam-se atos violentos de abuso do poder parental.
Dados levantados a partir dos processos abertos pelo Serviço de Advocacia da Criança (SAC), ligado à Ordem dos Advogados do Brasil, mostram que os pais são os principais agentes de violência contra os filhos ate 18 anos em São Paulo. Vale lembrar que esses dados referem-se apenas aos casos notificados de violência. Um grande número de agressões feitas a crianças e adolescentes não consegue ultrapassar a barreira do silêncio imposta pela família.
Um levantamento inédito do MNDH (Movimento Nacional de Direitos Humanos), realizado em 1998 no Brasil, revelou que pais, avôs, tios e irmãos foram os autores de 34,4% dos homicídios infantis no ano anterior. Amigos e vizinhos são responsáveis por 4,6% das mortes violentas. O autor do crime não é conhecido em 55,3% dos casos.
Muitos dos crimes investigados ocorreram na própria casa das crianças ç44,3% dos casos) comprovando que o ambiente domestico é, em muitos casos, perigo e não proteção para as crianças.
A maneira mais eficaz de diminuir o número de crianças e adolescentes que morrem por causa da violência doméstica, segundo especialistas, é detectar os abusos o mais cedo possível. Isso porque, antes da agressão fatal, é comum ocorrerem atos de abuso físico isolados que podem servir de alerta.
O Estatuto da Criança e do Adolescente estabelece que médicos e professores são obrigados a denunciar todos os casos suspeitos ou confirmados de maus-tratos a crianças aos órgãos competentes. Entretanto, a maioria das denúncias de abuso físico, sexual e psicológico contra criança continua sendo feita por vizinhos e por telefonemas anônimos, como revelaram os dados divulgados pelo jornal Folha de São Paulo: apenas 17,7% das denúncias foram feitas por profissionais; 34,4% por vizinhos e 30,7% por telefonemas anônimos.
Para completar esse tem, cabe ressaltar que a violência contra as mulheres tem cifras alarmantes e crescentes, e que o maior número de casos ocorre contra meninas e mulheres, dentro de suas próprios casas, pelas mãos de seus pais ou padrastos e maridos ou companheiros, numa proporção superior a 70% das denúncias, no Brasil
2.3 - Violência Policial
Essa forma pode ser considerada como violência sistêmica, na medida em que para muitos estudiosos os seus efeitos são considerados reflexos do passado político brasileiro.
Há pelo menos quatro concepções diferentes de violência policial, que são relevantes para a compreensão e a redução de sua incidência no Brasil e que tem implicações importantes para a formulação e a implementação de estratégias de controle.
1. O uso da força física contra outra pessoa de forma ilegal, não relacionada ao cumprimento do dever legal ou de forma proibida por lei.
2. O uso desnecessário ou excessivo da força para resolver pequenos conflitos ou para prender um criminoso de forma ilegítima.
3. Os usos irregulares, anormais, escandalosos ou chocantes da força física contra outras pessoas.
4. O uso de mais força física do que um policial altamente competente consideraria necessário em uma determinada situação.
A análise das formas de controle da violência policial no Brasil revela que existem mecanismos voltados para o controle do uso ilegal e legitimo da força física pelos policiais, mas inexistem, ou são débeis, os mecanismos voltados para a controle ao uso irregular e/ou pouco profissional da força física pelos policiais. Esse controle seletivo da violência não é acidental, mas sim está associado à distribuição extremamente desigual do poder político na sociedade brasileira, que sempre favoreceu as elites políticas e policiais em detrimento dos cidadãos e dos policiais que trabalham em contato direto com os cidadãos.
Durante o regime autoritário (1964-85), o governo federal promoveu claramente ou tolerou violência policial como um instrumento de controle político, mais especificamente de controle da oposição ao regime autoritário?
Desde a transição para a democracia, o apoio governamental ao uso da violência policial como instrumento de controle político diminuiu no país e praticamente desapareceu nos estados das regiões Sul e Sudeste. Embora essa modalidade de uso da violência policial tenha diminuído, ainda não desapareceu, passando a ser usada sobretudo como instrumento de controle social e mais especificamente como instrumento de controle da criminalidade. Além disso, com o declínio da usa político da violência policial, o problema da violência policial se tornou mais visível, ou melhor emergiu como um problema diferente e independente do problema da violência política, afetando não apenas os oponentes do governo ou do regime político mas também, e principalmente, a população pobre e marginalizada.
Vale ressaltar que o controle da violência, particularmente da violência praticada pelas Forças Armadas e pela Policia, é uma das condições necessárias para a consolidação do estado de direito e de regimes políticos democráticos.
A violência policial ainda é um tipo de violência que preocupa cada vez mais os cidadãos, os próprios policiais, os governantes, os jornalistas e os cientistas sociais, em parte porque é praticada por agentes do Estado que têm o obrigação constitucional de garantir a segurança pública, a quem a sociedade confia a responsabilidade do controle da violência, Os casos de violência policial, ainda que isolados, alimentam um sentimento de descontrole e insegurança que dificulta qualquer tentativa de controle e pode até contribuir para a escalado de outras formas de violência.
Quando os responsáveis não são identificados e punidos, ela é percebida como um sintoma de problemas graves de organização e funcionamento das polícias. Se esses problemas não forem solucionados, podem gerar problemas políticos, sociais e econômicos sérios e podem contribuir para a desestabilização de governos e de regimes democráticos.
Para que as práticas de controle possam funcionar, devem estar apoiados em teorias o pelo menos em idéias sobre a natureza e a origem da violência policial que sejam empírica e normativamente válidas. Os quatro tipos de práticas de controle, apresentados a seguir, relacionados aos quatro tipos de violência mencionados.
Assim, “o primeiro tipo de estratégia enfatiza importância de mecanismos de controle externo formal/legal das polícias, através dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, auxiliados pelo Ministério Público. Este tipo de estratégia está relacionada à concepção jurídica da violência policial, na medida em que visa a controlar principalmente usos ilegais da força física por policiais. Governantes, legisladores e juizes têm tipo de conhecimento e informação mais relevantes para a avaliação e o controle do usa ilegal do que do uso desnecessária ou excessivo da força física por policiais.
O segundo tipo de estratégia enfatiza a importância de mecanismo de controle interna formal/legal das policias, par meio dos dirigentes e administradores das polícias e particularmente corregedorias de polícia. Esse tipo de estratégia está mais relacionado à concepção política da violência policial, na medida em que visa a controlar principalmente usos ilegítimos da força física por policiais. Dirigentes e administradores de polícia têm um tipo de conhecimento e informações mais relevante para avaliação e controle do uso desnecessário ou excessivo do que uso ilegal da força física por policiais.
O terceiro tipo de estratégia enfatizo a importância de mecanismos de controle externos e informal/convencional das polícias, através da imprensa, da opinião pública, da universidade grupos de pressão, particularmente das organizações de Direitos Humanos, nacionais e estrangeiras. Frequentemente, este tipo de controle é incentivado mediante a criação de um ‘ombudsman’, conselhos civis, conselhos comunitários e comissões para monitorar o desempenho da polícia. Este tipo de estratégia mais relacionado à concepção jornalística de violência policial, na medida em que visa a controlar principalmente usos irregulares ou anormais da força física por policiais. É um tipo de estratégia que depende de um tipo de conhecimento e informação controlado pelos jornalistas e pelas organizações da sociedade civil.
O quarto tipo de estratégia enfatiza a importância de mecanismos de controle interno e informal/convencional das polícias, através da profissionalização das polícias e dos policiais, apoiados em ‘standards’ claros e precisos de competência e responsabilidade profissional. Este tipo de estratégia está mais relacionado à concepção profissional da violência, na medida em que visa a controlar principalmente usos antiprofissionais, não-profissionais ou pouco-profissionais da força física por policiais. E um tipo de estratégia que depende de um tipo de conhecimento e informação controlado pelos policiais e pelas associações profissionais dos policiais.
Os quatro tipos de estratégias tendem a ser defendidos por grupos diferentes, dentro e fora das polícias, na medida em que cada um deles tende a fortalecer um determinado grupo, aquele que tem maiores condições para exercer de fato o controle da atividade policial. Mas não são necessariamente incompatíveis ou conflitantes e podem ser adotados de forma complementar ou suplementar. Normalmente, políticas voltadas para o controle da violência estão baseadas em combinações de tipos diferentes de estratégia e não num único tipo.
Do policial contemporâneo, mesmo do mais simples escalão, se exigirá, cada vez mais, discernimento dos valores éticos. Deve-se dar mais importância às academias de Polícia, às escolas alternativas de oficiais e soldados, ao ensino de pesquisa e às bases da construção de uma polícia cidadã. Professores habilitados não apenas em conhecimento técnico, mas em relacionamentos interpessoais são fundamentais na formação de policiais que atuam com base no lei e na ordem hierárquica, na autonomia moral e intelectual. Uma policia como instituição de serviço à cidadania e à segurança pública tem tudo para ser valorizada e respeitado. Para tanto, precisa resgatar a consciência de sua importância, de seu papel social e, por conseguinte, a auto-estima.
2.4- Passado e Presente da violência no Brasil
Na nossa História, atos extremamente violentos, em que muitas vezes ocorreu o coação de pessoas, foram encabeçados pelo Estado ou tiveram o seu consentimento.
Sobre as raízes da violência no Brasil, da MATTA afirma que ela se associa fundamentalmente à estrutura de poder vigente numa sociedade. “Atitudes violentos são classificadas comumente como formas de ação resultantes do desequilíbrio entre fortes e fracos. Entretanto, elas deveriam ser analisadas como um processo que permeia o sistema. Nesse discurso, onde predomina a razão prática, a violência não é um mecanismo social e uma expressão da sociedade, mas uma resposta a um sistema. Nessa lógica, a violência está tão reificada quanto o poder, o sistema, a capitalismo, etc., como um elemento que é visto de modo isolado, individualizado, da sociedade na qual ela faz sua aparição. Como se a violência e o violento fossem acidentes ou anomalias que um determinado tipo de sistema provoca e não uma possibilidade real e concreta de manifestação da sociedade brasileira.
A estrutura de poder, desde o período colonial, é responsável pela negação das direitos da maioria da população. Hoje, podemos exemplificar essa tese com a violência resultante dos conflitos agrários ou das chacinas.
“Não é possível analisar a violência de uma única maneira, tomá-la como um fenômeno única. Sua própria pluralidade é a única indicação do politeísmo de valores, da palissemia do fato social investigado. O termo violência é uma maneira cômoda de reunir tudo o que se refere à luta, ao conflito, ao controle, ou seja, à parte sombria que sempre atormenta o corpo individual ou social. Assim, a violência pode, ainda, ser classificada como: conflitos sociais e políticos, repressão, terrorismo, guerras civis e tiranias.
Infelizmente, a estrutura de poder que tem prevalecido no Brasil no século XX pressupõe a negação dos direitas da maioria da população. Uma visão abrangente da história pode levar-nos à compreensão dos percursos ao autoritarismo no Brasil e, neste caso, o circuito das práticas arbitrárias deve ser analisado objetivamente. O funcionamento ao estrutura de dominação envolve um processo complexo, que tem como centro: o desequilíbrio social entre os fortes e os fracos. O jogo político de forças produz e reproduz a ordem das ruas.
Muitos governos privilegiaram a autoridade em detrimento do consenso; concentraram o poder político em torno de poucos, deixando de lado as instituições representativas, que passaram a ter um caráter meramente cerimonial; restringiram a liberdade; suprimiram as oposições ou coagiram-nas a simulação. Na ideologia autoritária, a utilização da violência se torna necessária, para a manutenção da desigualdade entre os homens. A ordem, nesse conjunto de idéias, ocupa lugar de destaque: crença cega na autoridade e, por outro lado, desprezo pelos inferiores, débeis e socialmente aceitáveis como vítimas.
A institucianalização de mecanismos repressivas sobre as camadas excluídas é de longa data no Brasil. Prisões arbitrárias, torturas, raptos, maus tratos, descasos, perseguições ou a opressão detectada na prisão, representam nitidamente a poder do Estada sabre a população marginalizada. E esse o ponta fundamental paro a discussão: em que medida as mudanças dos regimes políticos no Brasil alteraram o cotidiana da maioria excluída da população? A alteração é mínima ou inexistente. As rupturas políticas em nossa história praticamente não ocorrem, no nível das relações sociais e pessoais. Novos governos, ao assumir o poder praticam velhas políticas e se preocupam em edificar um imaginário popular calcado na “nova ordem” vigente. A constatação dessa “longa duração” em nossa História é primordial para o compreensão da mentalidade sobre as práticas políticas e, principalmente, sobre as estratégias para o manutenção do poder.
Numa análise sobre o passado brasileiro, são valiosas as palavras de MARIANO: “O legado que o período escravocrata quase 400 anos e os quase 40 anos de período de exceção, ao Ditadura Vargas ao período militar nos deixaram, foi uma força policial ineficiente, corrupta e autoritária. A lógica do aparato repressivo do estado autoritário é a lógica da defesa do status quo das elites conservadoras. O obscurantismo pelo que passou o estado brasileiro forjou um modelo de polícia alicerçado em dois pilares: o arbítrio e a violência. A questão que se deve colocar hoje, no meu entendimento, é: a transição democrático no Brasil forjou um modelo de polícia democrática? No meu modo de ver a resposta é não. Se não forjou um modelo novo, o legado autoritária ainda está presente nas instituições policiais, e o que mais caracteriza esse engodo é a dualidade da função policial... quero trabalhar aqui com a hipótese de que a inquisitoriedade é também uma característica da ineficiência policial e do descontrole da polícia.
No mesmo Seminário, MARIANO respondeu o questão: O Sr. Não acha que a violência policial e o abuso do poder atende em parte os interesses da sociedade, que clama pelo fim da criminalidade, e que a imprensa, TV e jornal faz coro, até justificando a ação policial, por mais violenta que ela seja?
“A policia preventiva e ostensivo não foi uma invenção dos militares com o golpe de 64; desde o Brasil-colônia nós temos um setor militarizado da polícia, passando pelo Império, e isso só foi mudando de nome, tanto que alguns comandos da Policia Militar costumam dizer que têm mais de 100 anos. O de São Paulo diz que tem 160 anos. Eu acho que tem 70. Mudar a partir de 70 já é difícil, imagine em 160 anos! Essa história de que nós temos tradição desde o época do Brasil Imperial ou o Brasil Colonial é para dificultar qualquer perspectiva de mudança e as polícias sempre foram treinadas mais para a repressão do que para a prevenção. As Polícias Militares da Brasil ainda têm muita dificuldade ao fazer prevenção, porque enquanto a lógica policial deve ter caráter civil, a lógica da estrutura militar é a de caçar criminosos, e de caçar marginais, caçar bandidos, então é de chegar depois, não precisa chegar antes, e, evidentemente, nos períodos autoritários, isso foi incentivado. Houve época, no Estado de São Paulo, no período autoritário, em que ganhava incentivo o policia! que, depois de um dia de trabalho, fosse encaminhar quantas pessoas “tinha derrubado”... Isso ainda esta presente, porque a estrutura não mudou. E é evidente que tem setores conservadores da sociedade que prestigiam essa visão de polícia, até porque essa visão de policia ineficiente, corrupta e violenta garante interesses de setores da sociedade. Agora, a população, principalmente a população que sofre pela criminalidade comum e sofre violência policial, muitas vezes, e a favor de uma policia violenta, por desconhecimento, parque ela só vai perceber que uma polícia dessas está voltada fundamentalmente para oprimir os mais pobres quando ela for vítima. Aí ela vai sentir o que representa uma polícia que é feita para caçar criminosos, que mata indistintamente. A Ouvidoria vem fazendo um levantamento, há dois anos, do perfil de quem morre no estado de São Paula. No ano passado, foram mortas 664 pessoas pela policia de São Paulo. Dessas pessoas, 57% não tinham antecedentes criminais. E estamos terminando uma pesquisa, ... em que grande parte das pessoas mortas no ano passado, sequer estavam em ato delituoso. Vamos colocar por terra muito do discurso de resistência seguida de morte, porque sequer estavam cometendo atos delituosos as pessoas que foram mortas, e muitas delas mortas com tiro pelas costas.
Como já foi dito, as situações de violência no Brasil são geradas, em grande parte, pela pobreza, pelas desigualdades raciais e econômicas, pelo uso de drogas e pelos conflitos da vida doméstico. Alia-se a esse quadro da banalização da violência o medo de denunciar, principalmente quando há o envolvimento da polícia nos crimes. Consequentemente, para se acabar com esse estado de coisas, deve-se ter em mente um projeto abrangente, que coloque fim a violência policial. É também necessário criar uma nova mentalidade nas esferas pública e privada, para que os direitos humanos da maioria da população prevaleçam.
Um estudo, realizado pelo Núcleo de Estudos da Violência da USP, apresentou uma série de diretrizes essenciais para as autoridades brasileiras, nos níveis federal e estadual.
“Essas reformas demonstrariam para a população do Brasil e do mundo, que o país finalmente conseguiu manter suas forças policiais sob controle, e as fez sujeitar-se ao império do lei”.
As recomendações foram:
1- lnvestigação rigorosa, pronta e rápida dos envolvidos em crimes, com punição exemplar aos culpados;
2- Efetiva proteção às testemunhas;
3- Controle disciplinar das policiais que não agem de forma apropriada;
4- Fim dos esquadrões da morte que operam dentro das corporações policiais;
5- Realização de cursas periódicas de atualização para todos os policiais;
6- Salários melhores e estímulos contra a corrupção;
7- Ampliação da jurisdição dos tribunais civis, que passariam a julgar também os réus militares;
8- Criação de uma instância federal para punir violações dos direitos humanos;
9- Definição das atribuições da autoridade investigatória federal.
É claro que apenas a sugestão de diretrizes não é suficiente para o controle da violência institucional. A pobreza e a desigualdade estão na base das estruturas sociais. A violência está enraizada como parte dos costumes, e manifesta-se nas atitudes de alguns grupos da sociedade civil. Vale ressaltar que a distribuição interna da riqueza no Brasil é uma das piores do mundo: os 50% mais pobres da população detêm apenas 11% da renda nacional; a razão entre os mais pobres e os mais ricas é de 26 por 1 . Esses dados evidenciam os obstáculos para que a justiça econômica e social prevaleça.
A violência, em grande parte, deriva desses índices de desigualdade. Mas, sem dúvida, é o crime organizado que nos surpreende a cada dia, com cenas apavorantes nas ruas e nos presídios estaduais.
A sociedade, ainda que assustada, não está inerte diante de tudo isso. A resistência e a mobilização contra a violência sempre ocorreram no Brasil. Um exemplo recente, entre outros, é o movimento Viva Rio, que nasceu na sociedade civil e luta pacificamente contra as arbitrariedades, reivindicando a atuação mais eficaz das autoridades. Leva a mensagem da paz para a população e sinaliza para o fato de que se pode construir uma sociedade mais crítica, justa e combativa. Recentemente, algumas ONGs têm procurado reunir governantes e representantes da sociedade em geral, com o grande objetivo: encontrar soluções para os problemas relacionados à violência e a segurança pública.
Para Eduardo Capobianco, presidente ao Instituto São Paulo Contra a Violência, “as causas da violência podem ser divididas em quatro grupos, eficiência da polícia, o bom funcionamento do Judiciário e do sistema prisional, mais questões socio-econômico-culturais. Essas causas trabalham de forma integrada, formando um Círculo vicioso, senão que uma provoca um impacto na outra fazendo aumentar a violência”. Este Instituto conseguiu reunir os prefeitos dos Municípios da Grande São Paulo, no dia 29 de março de 2001, na sede da FIESF( em São Paulo, para discussão e planejamento de ações que visam a diminuição da violência em todo região metropolitana. Cada município ficará encarregado de colocar em prática seus próprios projetos que estarão inseridos num grande plano metropolitano de segurança pública.
Assim, a reversão deste quadro crítico de violência em que se encontra a sociedade brasileira, se efetuará na medida em que cada cidadão, ao reconhecer seus próprios direitos e cumprir seus deveres, possa participar ativamente do processo social do país.
3- O Município na Constituição da República - Competências e Atribuições
A partir de 1891, o município tornou se uma presença constante no quadro de nossas instituições, convertendo-se em temo de inúmeros debates e estudos constitucionais
Hoje, enquanto atribuímos aos Blocos Econômicos e seus dirigentes (Presidentes e Ministros) uma política econômica-financeira das megacomunidades, não se pode exigir deles o desempenho de todas as atividades ao mesmo tempo, pelo menos não no mundo contemporâneo. As necessidades internas devem ser atendidas pelo Governo civil que, por estar mais próximo da população e deter os meios mais concretos de atuação, podem ser mais eficientes.
“Ocorre que não se implementa programa de política urbana em município algum sem autonomia financeira real. A autonomia mencionada pela Constituição, infelizmente, é meramente formal. Enquanto em todas os países desenvolvidos se valorizam as esferas menores da organização política, no Brasil, acontece o inverso.
Quando se fala em autonomia, a expressão inicial e abstrata que a possibilita é a competência legislativa. Para um apropriado recolhimento das competências legislativas municipais, deverá ter se em conta um conceito jurídico abstrato o interesse local. Assim sendo, assuntos como ordenamento e ocupação do solo urbano, engenharia de tráfego, proteção aos bens municipais, proteção ao patrimônio público municipal, dentre tantos outros, deverão ser tratados por legislação e por regulática de âmbito municipal.
A criatividade local vem sendo sufocada pelas invasões de competência legislativa e regulamentar, o que contraria o princípio da eficiência, inserido no art. 37 da CR, já que á o Poder local que tem maior contato com os interesses da população, o que viabilizaria um maior atendimento a esses.
“... a descentralização das soluções administrativas, não só para que melhor elas possam se adequar às peculiaridades regionais e locais, na linha do princípio da subsidiaridade, como para permitir a expansão da criatividade das unidades menores...”.
3.1 - Segurança Pública e o Poder de Polícia Urbanística
O tratamento constitucional no que tange aos Municípios) da Segurança Pública e da Polícia Urbana estão intimamente ligados. A aplicação das normas, sem um Titulo, sem a integração com as do outro, torna-se inviável.
O poder de polícia urbanística é o exercício indispensável a consecução das normas imperativas do Plano Diretor. E não há dúvidas de que é o Guarda Municipal que detém o Poder de Polícia Urbanística.
A expressão “poder de polícia” deve ser entendida como a atividade do Estado de estabelecer condicionamento à liberdade e à propriedade, de modo que se garanta a satisfação do bem comum.
A atividade urbanística é de natureza pública, e se exerce constrangendo e limitando interesses privados. Essa atividade gera conflitos entre o interesse coletivo à ordenação adequada do espaço físico para o melhor exercício das funções sociais da cidade e os interesses dos particulares de um modo geral.
A composição desses conflitos, num primeiro momento, e da lei que deve estabelecer não só regras de solução, mas também modos de repressão à eventual não submissão a sua coerção. Num segundo momento, com base na lei, a Administração, através do poder regulamentar se faz presente, dando maior densidade àquelas regras e utilizando-se, também, ao auto-executoriedade ao seus atos. Nesse exato momento é que se verifica, em nível municipal, a fusão entre poder de polícia urbanística e a segurança publico.
Todo ato ilegítimo que viole o ambiente equilibrado da cidade torna-se um problema de segurança ambiente Não se limita, o termo às matérias relativas ao meio ambiente, aos esse e uma das inúmeras expressões do domínio público protegidos pela segurança ambiental.
A Guarda Municipal atua no controle repressivo e sucessivo ao ambiente urbano através do exercício do poder de polícia urbanística.
“Ambos são a posteriori. Ambos são coercitivos. O sucessivo será mero controle de verificação da conformidade da execução da atividade... O repressivo visa a corrigir os desvios de legalidade no cumprimento da legislação edilícia e urbanística...”.
Através do controle repressivo, a Guarda Municipal realiza as operações determinadas pelo Executivo Municipal, ou solicitadas pelos demais órgãos da coordenação pública (colaboração e cooperação). Numa segunda fase, verifica-se o controle sucessivo, que se resume a manutenção de equilíbrio ambiental atingindo através daquelas operações.
As atuações da Guarda Municipal partem da apuração e repressão ao flagrante ilícito administrativo (de trânsito, ambiental , edilício, urbanístico etc.) até a manutenção da ordem urbana. Em momento algum suas funções se confundem com as das polícias estaduais. Essas atuam na Segurança Pública latu sensu, aquela atua tão somente na Segurança Pública Ambiental especializada e extremamente específica, área essa que não é abrangida por nenhuma das demais forças de Segurança.
As Guardas Municipais exercem uma função muito mais abrangente que a de simples vigilância do patrimônio municipal. Os Guardas Municipais são agentes do Controle da Qualidade de Vida na Cidade. São atores num processo de reeducação comportamental, de reestruturação da cidadania municipal, exigindo de todos os cidadãos uma postura preocupada com a coletividade urbana. Portanto, devem estar preparadas para exercer importante papel na busca das funções sociais da cidade, assegurando a segurança e a harmonia na convivência urbana, garantindo os espaços públicos de uso comum ao povo, gerando mudanças comportamentais que impeçam a degradação da cidade.
A ação da Segurança Ambiental das Cidades não deve estar restrita ao contexto da segurança pública, pois a demanda social não reflete tão somente o desejo da repressão criminal, mas por ações preventivas e de controle que venham a inibir e/ou coibir atos anti-sociais e violar e alterar negativamente o equilibro do ambiente urbano.
O conceito da Segurança Ambiental das Cidades é designativo de atendimento ao cidadão e à cidadania, como razão de sua estruturação, visando a gestão de técnicas, estruturas e meios que assegurem a ordem pública e o bem-estar social do contexto municipal.
O Poder Público Municipal, quando da estruturação da Guarda Municipal, visou não somente a proteção de seus bens, serviços e instalações, como dispõe o art. 144, § 8º, da Constituição da República, mas também, e principalmente busca alcançar a proteção à qualidade de vida do cidadão no ambiente urbano, integrando as funções sociais da cidade com harmonia e equilíbrio, na forma dos art. 182 e 216 da Constituição.
Em se tratando de ordem pública, o que se quer assegurar ao cidadão, em verdade, é o trinômio tranquilidade-salubridade-segurança, num dado espaço geograficamente delimitado.
O que a sociedade tem demonstrado é o desejo de que as intervenções policiais se afastem do modelo superado de “segurança pública” e que passem a atuar, sempre que possível, de forma preventiva, com ações que visem a qualidade de vida na cidade através da reeducação comportamental, da reestruturação da cidadania e da busca das funções sociais da cidade.
Deste modo, esse conceito, mais adequado a realidade moderna, impõe a prevenção dos atos anti-sociais, inovando no atendimento aos reclames dos munícipes. No que tange a prevenção e a repressão imediata aos ilícitos penais propriamente ditos, a Guarda Municipal, no exercício de função pública de segurança (ainda que não exatamente segurança pública) tem, por óbvio, mais responsabilidade do que o cidadão comum.
O Código de Processo Penal (Decreto Lei a. 3689/41), em seu art. 301, estabelece: Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
Por se tratar de componentes de um órgão complementar de segurança (lembrando: segurança dentro dos limites da competência municipal, ou seja, segurança ambiental), pode se afirmar que os integrantes da Guarda Municipal estão mais próximos do “deverão” do que do “poderá” contidos no artigo acima transcrito.
A população já acostumada a presença da Guarda Municipal nos logradouros públicos, confunde seu âmbito de atuação com o das forças de segurança encarregadas do enfrentamento à criminalidade e, por essa razão, jamais aceitaria ou compreenderia a inércia de um componente seu diante da prática de um ato criminoso.
Assim, torna se inevitável, na prática, a atuação dos Guardas Municipais em atividades de repressão a criminosos, cujo dever é imposto pela legislação processual penal, em princípio, somente às autoridades policiais e seus agentes.
Malgrado as imitações observadas quanta à repressão de fatos criminosos, muito tem sido feito pela Guarda Municipal na prevenção dos ilícitas: a presença da guarda uniformizada nas ruas da cidade tem inibido a ação de criminosos, dando valiosa contribuição às forças Estaduais de Segurança Publica.
Contudo, a experiência até aqui adquirida leva à convicção de que a maior e mais importante colaboração da Guarda Municipal no campo da Segurança dá-se através do exercício do poder de polícia urbanístíca repressivo e sucessivo, coibindo, principalmente, pequenos delitos e atos anti-sociais tais como pichações, vandalismo, prostituição, consumo de drogas e álcool, falsas mendigos, flanelinhas etc. Embora para si só não representem graves atentados a população e isoladamente pareçam secundárias, seu somatório e sua prática constante criam um clima altamente favorável à eclosão de ocorrências mais graves,. podendo chegar à prática de crimes violentos.
Não há dúvidas de que, retomando sua vocação natural para o apoio à comunidade, para a socialização do espaço urbano, para as ações preventivas, a Guarda Municipal será um elemento indispensável a renovação da cidadania, ao equilíbrio e a harmonia dos centros urbanos; esses, patrimônios culturais da Nação (art. 216, V. da Constituição da República).
Confirmando a importância das Guardas Civis Municipais, Ruyrillo Pedro de Magalhães, presidente do Conselho Nacional das Guardas Municipais, faz um relato em âmbito nacional: “Há mais de dez anos, alguns governos estaduais, a quem cabe, principalmente, o gerenciamento dos negócios de Segurança Publica, tem tido atuação tímida no carreto enfrentamento da questão, Aliado ainda, considerando se o Macro Sistema de Segurança Pública, a número abaixo do necessário de juizes de direito, promotores públicos e sistema penitenciário impotente à demanda dos presos que neles se avolumam e se comprimem.
Assim, em razão do aumento dos serviços afetos às polícias Civil e Militar, os prefeitos dos municipais, onde, realmente, vivem os cidadãos, têm sido, insistentemente, cobradas por algo que diretamente não lhes compete ou não lhes competia até 1988, data da atual Constituição da República.
Em decorrência dessa situação, os prefeitos começaram a investir nas suas Guardas Municipais e isso porque Segurança Pública é assunto de interesse local, e, consequentemente, começaram a aperfeiçoar os seus trabalhos nessa área.
Em alguns municípios as Guardas Municipais já superaram as polícias estaduais, e acabam por se tornarem as verdadeiras policias locais. Mais de 300 corporações em todos os cantos do país estão em pleno e dinâmica atividade de policiamento preventivo.
Portanto, a população está interessada em mais tranquilidade para o desenvolvimento de suas atividades e não faz distinção de qual órgão de segurança público irá protegê-lo.
E é por isso que as Guardas Municipais que têm a atribuição precípua de proteção dos bens, instalações e serviços dos municípios, ao executarem o policiamento nesses locais, que, na prática, compreende quase por inteiro as cidades, são por vezes obrigados, de acordo com fundadas suspeitas, a abordagem de pessoas e até a prisões em flagrante delito de eventuais transgressores da lei penal. E não termina por aí a exigência social e legal, ordenando que os trabalhos das Guardas Municipais passem por blitz conjuntas com os polícias, diligências a pedido do Ministério Público e pasmem até a guardo de cadeias.
Em boa hora os membros do Congresso Nacional colocaram em trâmite proposta de mudança no artigo 144 da Constituição Federal, onde se propicia maior abrangência na atuação das Guardas Municipais, de maneira clara e evitando-se, assim, discussões jurídicas e acadêmicas, com relação ao que podem ou não podem as Guardas Municipais.
Corroborando o nosso posicionamento, o Governo Federal editou o Plano Nacional de Segurança Pública, onde se inclui, de forma cristalina, a importância dos Guardas Municipais que, indubitavelmente, têm futuro promissor em todo o país. Constituem uma realidade irreversível e inevitável.
3.2- Os Conselhos Comunitários de Segurança
“Se o que se busca é a participação da sociedade, o modelo participativo que se sugere para a Segurança Pública á a criação de Conselhos Comunitários de Segurança.
Os Conselhos são órgãos assimilados pela Administração, com participação mista, de representantes do Estado e da Sociedade, que, em parceria, definirão as políticas de Segurança para uma região pré-determinada.
Os Conselhos estarão subdivididos de acordo com a esfera federativa correspondente. Se Estaduais, poderão ter bases coincidentes com as Regiões ou Municípios; se Municipais, bases ligadas aos bairros ou distritos.
A comunidade se reunirá em datas programadas, em sessões abertas ao público em geral, com os demais representantes da Administração, e definirão, registrando em ata própria, a política de segurança do local, sustentando idéias e viabilidade.
As políticas consubstanciadas na ata da reunião nada mais serão que uma espécie de acordo de programa (guardadas as devidas proporções), onde as partes determinam como a Administração irá atuar em relação a uma determinada situação.
Por óbvio que as políticas do panorama macro de segurança pública serão tomadas pelos órgãos com competência definida legalmente. O que será definido pelos Conselhos Comunitários são as decisões locais, de interesse da comunidade, e que afetam diretamente o equilíbrio urbano tido como direito fundamental.
A segurança participativa possibilitará os cidadãos sugerir, como prioridade para um determinado período de tempo, por exemplo, o patrulhamento de uma determinada rua ou a ação social da policia (ou guarda municipal) numa comunidade carente.
As operações macro continuarão sendo realizadas, mas o cidadão poderá se deparar com uma operação local que ele próprio tenha sugerido.
A idéia da participação cria um sentimento de transparência e de legitimidade nas práticas administrativas, e sugere uma divisão da responsabilidade, que na prática não tem o condão de excluir a responsabilidade estatal, mas prestigia a cidadania e incentiva a fiscalização do Poder Público pela saciedade”.
Permitir a participação da sociedade nas questões de segurança torna o processo mais democrático e viabiliza a efetividade das finalidades públicas com a satisfação do consumidor do serviço.
O que é Violência
De modo geral, define-se como sendo o uso de palavras ou ações que machucam as pessoas. É violência também o uso abusivo ou injusto do poder, assim como o uso da força que resulta em ferimentos, sofrimento, tortura ou morte.
É possível distinguir alguns tipos de violência: a estrutural e sistêmica e a doméstica.
2.1 – Violência estrutural e sistêmica
Para Minayo, a violência estrutural “caracteriza-se pelo destaque na atuação das classes, grupos ou nações econômica ou politicamente dominantes, que se utilizam de leis e instituições para manter sua situação privilegiada, como se isso fosse um direito natural”.
Refere-se às condições extremamente adversas e injustas da sociedade para com a parcela mais desfavorecida de sua população. Ela se expressa pelo quadro de miséria, má distribuição de renda, exploração dos trabalhadores, crianças nas ruas, falta de condições mínimas para a vida digna, falta de assistência em educação e saúde. Trata-se, portanto, de uma população de risca, sofrendo no dia-a-dia os efeitos da violação dos direitos humanos, confirmando as palavras de Mahatma Gandhi: a pobreza é a pior forma de violência.
A violência sistêmica brota da prática do autoritarismo, profundamente enraizada, apesar das garantias democráticas tão claramente expressas na Constituição de 1988. Suas raízes, no Brasil, encontram-se no passado colonial. Ainda hoje, as manifestações da violência sistêmica são inúmeras, e o Estado tem se mostrado bastante ineficaz no combate à tortura legal e aos maus-tratos aos presos, bem como à ação dos grupos de extermínio.
Constantes violações das direitos humanos permanecem, em sua maioria, impunes. “Essa falência em implementar a lei enfraquece a vigência e dificulta o fortalecimento da legitimidade do governo democrático como promotor da cidadania”.
2.2 - Violência Doméstica
Violência doméstica é o abuso do poder exercida pelos pais ou responsáveis pela criança ou adolescente. Apesar de nem todas as pessoas inseguras serem espancadoras, a maioria dos espancadores são inseguros e procuram afirmar seu poder de dominação pela força física.
Existem vários tipos de violência doméstica: violência física (bater, beliscar, empurrar, chutar), a violência psicológica (xingar, humilhar, agredir com palavras), o abuso sexual, a negligência e o abandono.
Em termos estatísticas, no Brasil, cerca de 70% dos casos de violência contra crianças e jovens, tem as pais como agressores. Essas agressões, em geral descontroladas, são consideradas como medidas de educar e disciplinar, próprias do poder dos pais. No entanto, com frequência, tais “medidas educativas” ultrapassam o razoável e tornam-se atos violentos de abuso do poder parental.
Dados levantados a partir dos processos abertos pelo Serviço de Advocacia da Criança (SAC), ligado à Ordem dos Advogados do Brasil, mostram que os pais são os principais agentes de violência contra os filhos ate 18 anos em São Paulo. Vale lembrar que esses dados referem-se apenas aos casos notificados de violência. Um grande número de agressões feitas a crianças e adolescentes não consegue ultrapassar a barreira do silêncio imposta pela família.
Um levantamento inédito do MNDH (Movimento Nacional de Direitos Humanos), realizado em 1998 no Brasil, revelou que pais, avôs, tios e irmãos foram os autores de 34,4% dos homicídios infantis no ano anterior. Amigos e vizinhos são responsáveis por 4,6% das mortes violentas. O autor do crime não é conhecido em 55,3% dos casos.
Muitos dos crimes investigados ocorreram na própria casa das crianças ç44,3% dos casos) comprovando que o ambiente domestico é, em muitos casos, perigo e não proteção para as crianças.
A maneira mais eficaz de diminuir o número de crianças e adolescentes que morrem por causa da violência doméstica, segundo especialistas, é detectar os abusos o mais cedo possível. Isso porque, antes da agressão fatal, é comum ocorrerem atos de abuso físico isolados que podem servir de alerta.
O Estatuto da Criança e do Adolescente estabelece que médicos e professores são obrigados a denunciar todos os casos suspeitos ou confirmados de maus-tratos a crianças aos órgãos competentes. Entretanto, a maioria das denúncias de abuso físico, sexual e psicológico contra criança continua sendo feita por vizinhos e por telefonemas anônimos, como revelaram os dados divulgados pelo jornal Folha de São Paulo: apenas 17,7% das denúncias foram feitas por profissionais; 34,4% por vizinhos e 30,7% por telefonemas anônimos.
Para completar esse tem, cabe ressaltar que a violência contra as mulheres tem cifras alarmantes e crescentes, e que o maior número de casos ocorre contra meninas e mulheres, dentro de suas próprios casas, pelas mãos de seus pais ou padrastos e maridos ou companheiros, numa proporção superior a 70% das denúncias, no Brasil
2.3 - Violência Policial
Essa forma pode ser considerada como violência sistêmica, na medida em que para muitos estudiosos os seus efeitos são considerados reflexos do passado político brasileiro.
Há pelo menos quatro concepções diferentes de violência policial, que são relevantes para a compreensão e a redução de sua incidência no Brasil e que tem implicações importantes para a formulação e a implementação de estratégias de controle.
1. O uso da força física contra outra pessoa de forma ilegal, não relacionada ao cumprimento do dever legal ou de forma proibida por lei.
2. O uso desnecessário ou excessivo da força para resolver pequenos conflitos ou para prender um criminoso de forma ilegítima.
3. Os usos irregulares, anormais, escandalosos ou chocantes da força física contra outras pessoas.
4. O uso de mais força física do que um policial altamente competente consideraria necessário em uma determinada situação.
A análise das formas de controle da violência policial no Brasil revela que existem mecanismos voltados para o controle do uso ilegal e legitimo da força física pelos policiais, mas inexistem, ou são débeis, os mecanismos voltados para a controle ao uso irregular e/ou pouco profissional da força física pelos policiais. Esse controle seletivo da violência não é acidental, mas sim está associado à distribuição extremamente desigual do poder político na sociedade brasileira, que sempre favoreceu as elites políticas e policiais em detrimento dos cidadãos e dos policiais que trabalham em contato direto com os cidadãos.
Durante o regime autoritário (1964-85), o governo federal promoveu claramente ou tolerou violência policial como um instrumento de controle político, mais especificamente de controle da oposição ao regime autoritário?
Desde a transição para a democracia, o apoio governamental ao uso da violência policial como instrumento de controle político diminuiu no país e praticamente desapareceu nos estados das regiões Sul e Sudeste. Embora essa modalidade de uso da violência policial tenha diminuído, ainda não desapareceu, passando a ser usada sobretudo como instrumento de controle social e mais especificamente como instrumento de controle da criminalidade. Além disso, com o declínio da usa político da violência policial, o problema da violência policial se tornou mais visível, ou melhor emergiu como um problema diferente e independente do problema da violência política, afetando não apenas os oponentes do governo ou do regime político mas também, e principalmente, a população pobre e marginalizada.
Vale ressaltar que o controle da violência, particularmente da violência praticada pelas Forças Armadas e pela Policia, é uma das condições necessárias para a consolidação do estado de direito e de regimes políticos democráticos.
A violência policial ainda é um tipo de violência que preocupa cada vez mais os cidadãos, os próprios policiais, os governantes, os jornalistas e os cientistas sociais, em parte porque é praticada por agentes do Estado que têm o obrigação constitucional de garantir a segurança pública, a quem a sociedade confia a responsabilidade do controle da violência, Os casos de violência policial, ainda que isolados, alimentam um sentimento de descontrole e insegurança que dificulta qualquer tentativa de controle e pode até contribuir para a escalado de outras formas de violência.
Quando os responsáveis não são identificados e punidos, ela é percebida como um sintoma de problemas graves de organização e funcionamento das polícias. Se esses problemas não forem solucionados, podem gerar problemas políticos, sociais e econômicos sérios e podem contribuir para a desestabilização de governos e de regimes democráticos.
Para que as práticas de controle possam funcionar, devem estar apoiados em teorias o pelo menos em idéias sobre a natureza e a origem da violência policial que sejam empírica e normativamente válidas. Os quatro tipos de práticas de controle, apresentados a seguir, relacionados aos quatro tipos de violência mencionados.
Assim, “o primeiro tipo de estratégia enfatiza importância de mecanismos de controle externo formal/legal das polícias, através dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, auxiliados pelo Ministério Público. Este tipo de estratégia está relacionada à concepção jurídica da violência policial, na medida em que visa a controlar principalmente usos ilegais da força física por policiais. Governantes, legisladores e juizes têm tipo de conhecimento e informação mais relevantes para a avaliação e o controle do usa ilegal do que do uso desnecessária ou excessivo da força física por policiais.
O segundo tipo de estratégia enfatiza a importância de mecanismo de controle interna formal/legal das policias, par meio dos dirigentes e administradores das polícias e particularmente corregedorias de polícia. Esse tipo de estratégia está mais relacionado à concepção política da violência policial, na medida em que visa a controlar principalmente usos ilegítimos da força física por policiais. Dirigentes e administradores de polícia têm um tipo de conhecimento e informações mais relevante para avaliação e controle do uso desnecessário ou excessivo do que uso ilegal da força física por policiais.
O terceiro tipo de estratégia enfatizo a importância de mecanismos de controle externos e informal/convencional das polícias, através da imprensa, da opinião pública, da universidade grupos de pressão, particularmente das organizações de Direitos Humanos, nacionais e estrangeiras. Frequentemente, este tipo de controle é incentivado mediante a criação de um ‘ombudsman’, conselhos civis, conselhos comunitários e comissões para monitorar o desempenho da polícia. Este tipo de estratégia mais relacionado à concepção jornalística de violência policial, na medida em que visa a controlar principalmente usos irregulares ou anormais da força física por policiais. É um tipo de estratégia que depende de um tipo de conhecimento e informação controlado pelos jornalistas e pelas organizações da sociedade civil.
O quarto tipo de estratégia enfatiza a importância de mecanismos de controle interno e informal/convencional das polícias, através da profissionalização das polícias e dos policiais, apoiados em ‘standards’ claros e precisos de competência e responsabilidade profissional. Este tipo de estratégia está mais relacionado à concepção profissional da violência, na medida em que visa a controlar principalmente usos antiprofissionais, não-profissionais ou pouco-profissionais da força física por policiais. E um tipo de estratégia que depende de um tipo de conhecimento e informação controlado pelos policiais e pelas associações profissionais dos policiais.
Os quatro tipos de estratégias tendem a ser defendidos por grupos diferentes, dentro e fora das polícias, na medida em que cada um deles tende a fortalecer um determinado grupo, aquele que tem maiores condições para exercer de fato o controle da atividade policial. Mas não são necessariamente incompatíveis ou conflitantes e podem ser adotados de forma complementar ou suplementar. Normalmente, políticas voltadas para o controle da violência estão baseadas em combinações de tipos diferentes de estratégia e não num único tipo.
Do policial contemporâneo, mesmo do mais simples escalão, se exigirá, cada vez mais, discernimento dos valores éticos. Deve-se dar mais importância às academias de Polícia, às escolas alternativas de oficiais e soldados, ao ensino de pesquisa e às bases da construção de uma polícia cidadã. Professores habilitados não apenas em conhecimento técnico, mas em relacionamentos interpessoais são fundamentais na formação de policiais que atuam com base no lei e na ordem hierárquica, na autonomia moral e intelectual. Uma policia como instituição de serviço à cidadania e à segurança pública tem tudo para ser valorizada e respeitado. Para tanto, precisa resgatar a consciência de sua importância, de seu papel social e, por conseguinte, a auto-estima.
2.4- Passado e Presente da violência no Brasil
Na nossa História, atos extremamente violentos, em que muitas vezes ocorreu o coação de pessoas, foram encabeçados pelo Estado ou tiveram o seu consentimento.
Sobre as raízes da violência no Brasil, da MATTA afirma que ela se associa fundamentalmente à estrutura de poder vigente numa sociedade. “Atitudes violentos são classificadas comumente como formas de ação resultantes do desequilíbrio entre fortes e fracos. Entretanto, elas deveriam ser analisadas como um processo que permeia o sistema. Nesse discurso, onde predomina a razão prática, a violência não é um mecanismo social e uma expressão da sociedade, mas uma resposta a um sistema. Nessa lógica, a violência está tão reificada quanto o poder, o sistema, a capitalismo, etc., como um elemento que é visto de modo isolado, individualizado, da sociedade na qual ela faz sua aparição. Como se a violência e o violento fossem acidentes ou anomalias que um determinado tipo de sistema provoca e não uma possibilidade real e concreta de manifestação da sociedade brasileira.
A estrutura de poder, desde o período colonial, é responsável pela negação das direitos da maioria da população. Hoje, podemos exemplificar essa tese com a violência resultante dos conflitos agrários ou das chacinas.
“Não é possível analisar a violência de uma única maneira, tomá-la como um fenômeno única. Sua própria pluralidade é a única indicação do politeísmo de valores, da palissemia do fato social investigado. O termo violência é uma maneira cômoda de reunir tudo o que se refere à luta, ao conflito, ao controle, ou seja, à parte sombria que sempre atormenta o corpo individual ou social. Assim, a violência pode, ainda, ser classificada como: conflitos sociais e políticos, repressão, terrorismo, guerras civis e tiranias.
Infelizmente, a estrutura de poder que tem prevalecido no Brasil no século XX pressupõe a negação dos direitas da maioria da população. Uma visão abrangente da história pode levar-nos à compreensão dos percursos ao autoritarismo no Brasil e, neste caso, o circuito das práticas arbitrárias deve ser analisado objetivamente. O funcionamento ao estrutura de dominação envolve um processo complexo, que tem como centro: o desequilíbrio social entre os fortes e os fracos. O jogo político de forças produz e reproduz a ordem das ruas.
Muitos governos privilegiaram a autoridade em detrimento do consenso; concentraram o poder político em torno de poucos, deixando de lado as instituições representativas, que passaram a ter um caráter meramente cerimonial; restringiram a liberdade; suprimiram as oposições ou coagiram-nas a simulação. Na ideologia autoritária, a utilização da violência se torna necessária, para a manutenção da desigualdade entre os homens. A ordem, nesse conjunto de idéias, ocupa lugar de destaque: crença cega na autoridade e, por outro lado, desprezo pelos inferiores, débeis e socialmente aceitáveis como vítimas.
A institucianalização de mecanismos repressivas sobre as camadas excluídas é de longa data no Brasil. Prisões arbitrárias, torturas, raptos, maus tratos, descasos, perseguições ou a opressão detectada na prisão, representam nitidamente a poder do Estada sabre a população marginalizada. E esse o ponta fundamental paro a discussão: em que medida as mudanças dos regimes políticos no Brasil alteraram o cotidiana da maioria excluída da população? A alteração é mínima ou inexistente. As rupturas políticas em nossa história praticamente não ocorrem, no nível das relações sociais e pessoais. Novos governos, ao assumir o poder praticam velhas políticas e se preocupam em edificar um imaginário popular calcado na “nova ordem” vigente. A constatação dessa “longa duração” em nossa História é primordial para o compreensão da mentalidade sobre as práticas políticas e, principalmente, sobre as estratégias para o manutenção do poder.
Numa análise sobre o passado brasileiro, são valiosas as palavras de MARIANO: “O legado que o período escravocrata quase 400 anos e os quase 40 anos de período de exceção, ao Ditadura Vargas ao período militar nos deixaram, foi uma força policial ineficiente, corrupta e autoritária. A lógica do aparato repressivo do estado autoritário é a lógica da defesa do status quo das elites conservadoras. O obscurantismo pelo que passou o estado brasileiro forjou um modelo de polícia alicerçado em dois pilares: o arbítrio e a violência. A questão que se deve colocar hoje, no meu entendimento, é: a transição democrático no Brasil forjou um modelo de polícia democrática? No meu modo de ver a resposta é não. Se não forjou um modelo novo, o legado autoritária ainda está presente nas instituições policiais, e o que mais caracteriza esse engodo é a dualidade da função policial... quero trabalhar aqui com a hipótese de que a inquisitoriedade é também uma característica da ineficiência policial e do descontrole da polícia.
No mesmo Seminário, MARIANO respondeu o questão: O Sr. Não acha que a violência policial e o abuso do poder atende em parte os interesses da sociedade, que clama pelo fim da criminalidade, e que a imprensa, TV e jornal faz coro, até justificando a ação policial, por mais violenta que ela seja?
“A policia preventiva e ostensivo não foi uma invenção dos militares com o golpe de 64; desde o Brasil-colônia nós temos um setor militarizado da polícia, passando pelo Império, e isso só foi mudando de nome, tanto que alguns comandos da Policia Militar costumam dizer que têm mais de 100 anos. O de São Paulo diz que tem 160 anos. Eu acho que tem 70. Mudar a partir de 70 já é difícil, imagine em 160 anos! Essa história de que nós temos tradição desde o época do Brasil Imperial ou o Brasil Colonial é para dificultar qualquer perspectiva de mudança e as polícias sempre foram treinadas mais para a repressão do que para a prevenção. As Polícias Militares da Brasil ainda têm muita dificuldade ao fazer prevenção, porque enquanto a lógica policial deve ter caráter civil, a lógica da estrutura militar é a de caçar criminosos, e de caçar marginais, caçar bandidos, então é de chegar depois, não precisa chegar antes, e, evidentemente, nos períodos autoritários, isso foi incentivado. Houve época, no Estado de São Paulo, no período autoritário, em que ganhava incentivo o policia! que, depois de um dia de trabalho, fosse encaminhar quantas pessoas “tinha derrubado”... Isso ainda esta presente, porque a estrutura não mudou. E é evidente que tem setores conservadores da sociedade que prestigiam essa visão de polícia, até porque essa visão de policia ineficiente, corrupta e violenta garante interesses de setores da sociedade. Agora, a população, principalmente a população que sofre pela criminalidade comum e sofre violência policial, muitas vezes, e a favor de uma policia violenta, por desconhecimento, parque ela só vai perceber que uma polícia dessas está voltada fundamentalmente para oprimir os mais pobres quando ela for vítima. Aí ela vai sentir o que representa uma polícia que é feita para caçar criminosos, que mata indistintamente. A Ouvidoria vem fazendo um levantamento, há dois anos, do perfil de quem morre no estado de São Paula. No ano passado, foram mortas 664 pessoas pela policia de São Paulo. Dessas pessoas, 57% não tinham antecedentes criminais. E estamos terminando uma pesquisa, ... em que grande parte das pessoas mortas no ano passado, sequer estavam em ato delituoso. Vamos colocar por terra muito do discurso de resistência seguida de morte, porque sequer estavam cometendo atos delituosos as pessoas que foram mortas, e muitas delas mortas com tiro pelas costas.
Como já foi dito, as situações de violência no Brasil são geradas, em grande parte, pela pobreza, pelas desigualdades raciais e econômicas, pelo uso de drogas e pelos conflitos da vida doméstico. Alia-se a esse quadro da banalização da violência o medo de denunciar, principalmente quando há o envolvimento da polícia nos crimes. Consequentemente, para se acabar com esse estado de coisas, deve-se ter em mente um projeto abrangente, que coloque fim a violência policial. É também necessário criar uma nova mentalidade nas esferas pública e privada, para que os direitos humanos da maioria da população prevaleçam.
Um estudo, realizado pelo Núcleo de Estudos da Violência da USP, apresentou uma série de diretrizes essenciais para as autoridades brasileiras, nos níveis federal e estadual.
“Essas reformas demonstrariam para a população do Brasil e do mundo, que o país finalmente conseguiu manter suas forças policiais sob controle, e as fez sujeitar-se ao império do lei”.
As recomendações foram:
1- lnvestigação rigorosa, pronta e rápida dos envolvidos em crimes, com punição exemplar aos culpados;
2- Efetiva proteção às testemunhas;
3- Controle disciplinar das policiais que não agem de forma apropriada;
4- Fim dos esquadrões da morte que operam dentro das corporações policiais;
5- Realização de cursas periódicas de atualização para todos os policiais;
6- Salários melhores e estímulos contra a corrupção;
7- Ampliação da jurisdição dos tribunais civis, que passariam a julgar também os réus militares;
8- Criação de uma instância federal para punir violações dos direitos humanos;
9- Definição das atribuições da autoridade investigatória federal.
É claro que apenas a sugestão de diretrizes não é suficiente para o controle da violência institucional. A pobreza e a desigualdade estão na base das estruturas sociais. A violência está enraizada como parte dos costumes, e manifesta-se nas atitudes de alguns grupos da sociedade civil. Vale ressaltar que a distribuição interna da riqueza no Brasil é uma das piores do mundo: os 50% mais pobres da população detêm apenas 11% da renda nacional; a razão entre os mais pobres e os mais ricas é de 26 por 1 . Esses dados evidenciam os obstáculos para que a justiça econômica e social prevaleça.
A violência, em grande parte, deriva desses índices de desigualdade. Mas, sem dúvida, é o crime organizado que nos surpreende a cada dia, com cenas apavorantes nas ruas e nos presídios estaduais.
A sociedade, ainda que assustada, não está inerte diante de tudo isso. A resistência e a mobilização contra a violência sempre ocorreram no Brasil. Um exemplo recente, entre outros, é o movimento Viva Rio, que nasceu na sociedade civil e luta pacificamente contra as arbitrariedades, reivindicando a atuação mais eficaz das autoridades. Leva a mensagem da paz para a população e sinaliza para o fato de que se pode construir uma sociedade mais crítica, justa e combativa. Recentemente, algumas ONGs têm procurado reunir governantes e representantes da sociedade em geral, com o grande objetivo: encontrar soluções para os problemas relacionados à violência e a segurança pública.
Para Eduardo Capobianco, presidente ao Instituto São Paulo Contra a Violência, “as causas da violência podem ser divididas em quatro grupos, eficiência da polícia, o bom funcionamento do Judiciário e do sistema prisional, mais questões socio-econômico-culturais. Essas causas trabalham de forma integrada, formando um Círculo vicioso, senão que uma provoca um impacto na outra fazendo aumentar a violência”. Este Instituto conseguiu reunir os prefeitos dos Municípios da Grande São Paulo, no dia 29 de março de 2001, na sede da FIESF( em São Paulo, para discussão e planejamento de ações que visam a diminuição da violência em todo região metropolitana. Cada município ficará encarregado de colocar em prática seus próprios projetos que estarão inseridos num grande plano metropolitano de segurança pública.
Assim, a reversão deste quadro crítico de violência em que se encontra a sociedade brasileira, se efetuará na medida em que cada cidadão, ao reconhecer seus próprios direitos e cumprir seus deveres, possa participar ativamente do processo social do país.
3- O Município na Constituição da República - Competências e Atribuições
A partir de 1891, o município tornou se uma presença constante no quadro de nossas instituições, convertendo-se em temo de inúmeros debates e estudos constitucionais
Hoje, enquanto atribuímos aos Blocos Econômicos e seus dirigentes (Presidentes e Ministros) uma política econômica-financeira das megacomunidades, não se pode exigir deles o desempenho de todas as atividades ao mesmo tempo, pelo menos não no mundo contemporâneo. As necessidades internas devem ser atendidas pelo Governo civil que, por estar mais próximo da população e deter os meios mais concretos de atuação, podem ser mais eficientes.
“Ocorre que não se implementa programa de política urbana em município algum sem autonomia financeira real. A autonomia mencionada pela Constituição, infelizmente, é meramente formal. Enquanto em todas os países desenvolvidos se valorizam as esferas menores da organização política, no Brasil, acontece o inverso.
Quando se fala em autonomia, a expressão inicial e abstrata que a possibilita é a competência legislativa. Para um apropriado recolhimento das competências legislativas municipais, deverá ter se em conta um conceito jurídico abstrato o interesse local. Assim sendo, assuntos como ordenamento e ocupação do solo urbano, engenharia de tráfego, proteção aos bens municipais, proteção ao patrimônio público municipal, dentre tantos outros, deverão ser tratados por legislação e por regulática de âmbito municipal.
A criatividade local vem sendo sufocada pelas invasões de competência legislativa e regulamentar, o que contraria o princípio da eficiência, inserido no art. 37 da CR, já que á o Poder local que tem maior contato com os interesses da população, o que viabilizaria um maior atendimento a esses.
“... a descentralização das soluções administrativas, não só para que melhor elas possam se adequar às peculiaridades regionais e locais, na linha do princípio da subsidiaridade, como para permitir a expansão da criatividade das unidades menores...”.
3.1 - Segurança Pública e o Poder de Polícia Urbanística
O tratamento constitucional no que tange aos Municípios) da Segurança Pública e da Polícia Urbana estão intimamente ligados. A aplicação das normas, sem um Titulo, sem a integração com as do outro, torna-se inviável.
O poder de polícia urbanística é o exercício indispensável a consecução das normas imperativas do Plano Diretor. E não há dúvidas de que é o Guarda Municipal que detém o Poder de Polícia Urbanística.
A expressão “poder de polícia” deve ser entendida como a atividade do Estado de estabelecer condicionamento à liberdade e à propriedade, de modo que se garanta a satisfação do bem comum.
A atividade urbanística é de natureza pública, e se exerce constrangendo e limitando interesses privados. Essa atividade gera conflitos entre o interesse coletivo à ordenação adequada do espaço físico para o melhor exercício das funções sociais da cidade e os interesses dos particulares de um modo geral.
A composição desses conflitos, num primeiro momento, e da lei que deve estabelecer não só regras de solução, mas também modos de repressão à eventual não submissão a sua coerção. Num segundo momento, com base na lei, a Administração, através do poder regulamentar se faz presente, dando maior densidade àquelas regras e utilizando-se, também, ao auto-executoriedade ao seus atos. Nesse exato momento é que se verifica, em nível municipal, a fusão entre poder de polícia urbanística e a segurança publico.
Todo ato ilegítimo que viole o ambiente equilibrado da cidade torna-se um problema de segurança ambiente Não se limita, o termo às matérias relativas ao meio ambiente, aos esse e uma das inúmeras expressões do domínio público protegidos pela segurança ambiental.
A Guarda Municipal atua no controle repressivo e sucessivo ao ambiente urbano através do exercício do poder de polícia urbanística.
“Ambos são a posteriori. Ambos são coercitivos. O sucessivo será mero controle de verificação da conformidade da execução da atividade... O repressivo visa a corrigir os desvios de legalidade no cumprimento da legislação edilícia e urbanística...”.
Através do controle repressivo, a Guarda Municipal realiza as operações determinadas pelo Executivo Municipal, ou solicitadas pelos demais órgãos da coordenação pública (colaboração e cooperação). Numa segunda fase, verifica-se o controle sucessivo, que se resume a manutenção de equilíbrio ambiental atingindo através daquelas operações.
As atuações da Guarda Municipal partem da apuração e repressão ao flagrante ilícito administrativo (de trânsito, ambiental , edilício, urbanístico etc.) até a manutenção da ordem urbana. Em momento algum suas funções se confundem com as das polícias estaduais. Essas atuam na Segurança Pública latu sensu, aquela atua tão somente na Segurança Pública Ambiental especializada e extremamente específica, área essa que não é abrangida por nenhuma das demais forças de Segurança.
As Guardas Municipais exercem uma função muito mais abrangente que a de simples vigilância do patrimônio municipal. Os Guardas Municipais são agentes do Controle da Qualidade de Vida na Cidade. São atores num processo de reeducação comportamental, de reestruturação da cidadania municipal, exigindo de todos os cidadãos uma postura preocupada com a coletividade urbana. Portanto, devem estar preparadas para exercer importante papel na busca das funções sociais da cidade, assegurando a segurança e a harmonia na convivência urbana, garantindo os espaços públicos de uso comum ao povo, gerando mudanças comportamentais que impeçam a degradação da cidade.
A ação da Segurança Ambiental das Cidades não deve estar restrita ao contexto da segurança pública, pois a demanda social não reflete tão somente o desejo da repressão criminal, mas por ações preventivas e de controle que venham a inibir e/ou coibir atos anti-sociais e violar e alterar negativamente o equilibro do ambiente urbano.
O conceito da Segurança Ambiental das Cidades é designativo de atendimento ao cidadão e à cidadania, como razão de sua estruturação, visando a gestão de técnicas, estruturas e meios que assegurem a ordem pública e o bem-estar social do contexto municipal.
O Poder Público Municipal, quando da estruturação da Guarda Municipal, visou não somente a proteção de seus bens, serviços e instalações, como dispõe o art. 144, § 8º, da Constituição da República, mas também, e principalmente busca alcançar a proteção à qualidade de vida do cidadão no ambiente urbano, integrando as funções sociais da cidade com harmonia e equilíbrio, na forma dos art. 182 e 216 da Constituição.
Em se tratando de ordem pública, o que se quer assegurar ao cidadão, em verdade, é o trinômio tranquilidade-salubridade-segurança, num dado espaço geograficamente delimitado.
O que a sociedade tem demonstrado é o desejo de que as intervenções policiais se afastem do modelo superado de “segurança pública” e que passem a atuar, sempre que possível, de forma preventiva, com ações que visem a qualidade de vida na cidade através da reeducação comportamental, da reestruturação da cidadania e da busca das funções sociais da cidade.
Deste modo, esse conceito, mais adequado a realidade moderna, impõe a prevenção dos atos anti-sociais, inovando no atendimento aos reclames dos munícipes. No que tange a prevenção e a repressão imediata aos ilícitos penais propriamente ditos, a Guarda Municipal, no exercício de função pública de segurança (ainda que não exatamente segurança pública) tem, por óbvio, mais responsabilidade do que o cidadão comum.
O Código de Processo Penal (Decreto Lei a. 3689/41), em seu art. 301, estabelece: Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
Por se tratar de componentes de um órgão complementar de segurança (lembrando: segurança dentro dos limites da competência municipal, ou seja, segurança ambiental), pode se afirmar que os integrantes da Guarda Municipal estão mais próximos do “deverão” do que do “poderá” contidos no artigo acima transcrito.
A população já acostumada a presença da Guarda Municipal nos logradouros públicos, confunde seu âmbito de atuação com o das forças de segurança encarregadas do enfrentamento à criminalidade e, por essa razão, jamais aceitaria ou compreenderia a inércia de um componente seu diante da prática de um ato criminoso.
Assim, torna se inevitável, na prática, a atuação dos Guardas Municipais em atividades de repressão a criminosos, cujo dever é imposto pela legislação processual penal, em princípio, somente às autoridades policiais e seus agentes.
Malgrado as imitações observadas quanta à repressão de fatos criminosos, muito tem sido feito pela Guarda Municipal na prevenção dos ilícitas: a presença da guarda uniformizada nas ruas da cidade tem inibido a ação de criminosos, dando valiosa contribuição às forças Estaduais de Segurança Publica.
Contudo, a experiência até aqui adquirida leva à convicção de que a maior e mais importante colaboração da Guarda Municipal no campo da Segurança dá-se através do exercício do poder de polícia urbanístíca repressivo e sucessivo, coibindo, principalmente, pequenos delitos e atos anti-sociais tais como pichações, vandalismo, prostituição, consumo de drogas e álcool, falsas mendigos, flanelinhas etc. Embora para si só não representem graves atentados a população e isoladamente pareçam secundárias, seu somatório e sua prática constante criam um clima altamente favorável à eclosão de ocorrências mais graves,. podendo chegar à prática de crimes violentos.
Não há dúvidas de que, retomando sua vocação natural para o apoio à comunidade, para a socialização do espaço urbano, para as ações preventivas, a Guarda Municipal será um elemento indispensável a renovação da cidadania, ao equilíbrio e a harmonia dos centros urbanos; esses, patrimônios culturais da Nação (art. 216, V. da Constituição da República).
Confirmando a importância das Guardas Civis Municipais, Ruyrillo Pedro de Magalhães, presidente do Conselho Nacional das Guardas Municipais, faz um relato em âmbito nacional: “Há mais de dez anos, alguns governos estaduais, a quem cabe, principalmente, o gerenciamento dos negócios de Segurança Publica, tem tido atuação tímida no carreto enfrentamento da questão, Aliado ainda, considerando se o Macro Sistema de Segurança Pública, a número abaixo do necessário de juizes de direito, promotores públicos e sistema penitenciário impotente à demanda dos presos que neles se avolumam e se comprimem.
Assim, em razão do aumento dos serviços afetos às polícias Civil e Militar, os prefeitos dos municipais, onde, realmente, vivem os cidadãos, têm sido, insistentemente, cobradas por algo que diretamente não lhes compete ou não lhes competia até 1988, data da atual Constituição da República.
Em decorrência dessa situação, os prefeitos começaram a investir nas suas Guardas Municipais e isso porque Segurança Pública é assunto de interesse local, e, consequentemente, começaram a aperfeiçoar os seus trabalhos nessa área.
Em alguns municípios as Guardas Municipais já superaram as polícias estaduais, e acabam por se tornarem as verdadeiras policias locais. Mais de 300 corporações em todos os cantos do país estão em pleno e dinâmica atividade de policiamento preventivo.
Portanto, a população está interessada em mais tranquilidade para o desenvolvimento de suas atividades e não faz distinção de qual órgão de segurança público irá protegê-lo.
E é por isso que as Guardas Municipais que têm a atribuição precípua de proteção dos bens, instalações e serviços dos municípios, ao executarem o policiamento nesses locais, que, na prática, compreende quase por inteiro as cidades, são por vezes obrigados, de acordo com fundadas suspeitas, a abordagem de pessoas e até a prisões em flagrante delito de eventuais transgressores da lei penal. E não termina por aí a exigência social e legal, ordenando que os trabalhos das Guardas Municipais passem por blitz conjuntas com os polícias, diligências a pedido do Ministério Público e pasmem até a guardo de cadeias.
Em boa hora os membros do Congresso Nacional colocaram em trâmite proposta de mudança no artigo 144 da Constituição Federal, onde se propicia maior abrangência na atuação das Guardas Municipais, de maneira clara e evitando-se, assim, discussões jurídicas e acadêmicas, com relação ao que podem ou não podem as Guardas Municipais.
Corroborando o nosso posicionamento, o Governo Federal editou o Plano Nacional de Segurança Pública, onde se inclui, de forma cristalina, a importância dos Guardas Municipais que, indubitavelmente, têm futuro promissor em todo o país. Constituem uma realidade irreversível e inevitável.
3.2- Os Conselhos Comunitários de Segurança
“Se o que se busca é a participação da sociedade, o modelo participativo que se sugere para a Segurança Pública á a criação de Conselhos Comunitários de Segurança.
Os Conselhos são órgãos assimilados pela Administração, com participação mista, de representantes do Estado e da Sociedade, que, em parceria, definirão as políticas de Segurança para uma região pré-determinada.
Os Conselhos estarão subdivididos de acordo com a esfera federativa correspondente. Se Estaduais, poderão ter bases coincidentes com as Regiões ou Municípios; se Municipais, bases ligadas aos bairros ou distritos.
A comunidade se reunirá em datas programadas, em sessões abertas ao público em geral, com os demais representantes da Administração, e definirão, registrando em ata própria, a política de segurança do local, sustentando idéias e viabilidade.
As políticas consubstanciadas na ata da reunião nada mais serão que uma espécie de acordo de programa (guardadas as devidas proporções), onde as partes determinam como a Administração irá atuar em relação a uma determinada situação.
Por óbvio que as políticas do panorama macro de segurança pública serão tomadas pelos órgãos com competência definida legalmente. O que será definido pelos Conselhos Comunitários são as decisões locais, de interesse da comunidade, e que afetam diretamente o equilíbrio urbano tido como direito fundamental.
A segurança participativa possibilitará os cidadãos sugerir, como prioridade para um determinado período de tempo, por exemplo, o patrulhamento de uma determinada rua ou a ação social da policia (ou guarda municipal) numa comunidade carente.
As operações macro continuarão sendo realizadas, mas o cidadão poderá se deparar com uma operação local que ele próprio tenha sugerido.
A idéia da participação cria um sentimento de transparência e de legitimidade nas práticas administrativas, e sugere uma divisão da responsabilidade, que na prática não tem o condão de excluir a responsabilidade estatal, mas prestigia a cidadania e incentiva a fiscalização do Poder Público pela saciedade”.
Permitir a participação da sociedade nas questões de segurança torna o processo mais democrático e viabiliza a efetividade das finalidades públicas com a satisfação do consumidor do serviço.
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